执行权兼具司法权和行政权双重属性,长期以来,执行管理体制和执行办案模式主要按照司法权运行特点设计。2020年3月,最高人民法院批复同意苏州市中级人民法院按照“区(县)人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院执行机构双重领导,在执行业务上以上级执行机构领导为主”模式进行执行管理体制改革试点。苏州中院成为当时全国仅有的两家试点法院之一。

改革过程中,苏州中院坚持“机制创新”和“技术引领”双轮驱动,着力推进执行权运行模式改革,执行效率、执行规范化水平、执行环境均得到进一步优化,执行信访案访比远远低于全省平均值。

执行权运行模式改革为何有如此功效?带着这一问题,记者进行了深入调查采访。

法治日报全媒体记者 丁国锋

江苏省苏州市中级人民法院执行指挥中心,执行法官就一起执行案件,在平台“事项发起”模块中向昆山市人民法院执行指挥中心推送了“查人找物”指令,要求其7日内完成,并引入该案相关法律文书。

昆山法院执行指挥中心收到指令后,立即将此项工作分配给外勤人员负责。工作完成后通过平台向中院予以反馈,同时导入执行笔录、工作记录、照片视频等资料。指令完成,法官点击“办结”。

“中院可以向基层法院发出执行工作指令,基层法院之间也可以互相派发指令,这在几年前是不可想象的。”苏州中院审委会专职委员、执行局局长沈如说,依靠这个功能,目前苏州基层法院之间,凡是执行案件非核心的辅助事项,原则上都交给属地法院办理,也就是各市、区基层法院的执行法官,无须为辅助事项异地出差,由此节省了大量人力、物力、财力。

这只是苏州法院深入推进执行权运行模式改革试点取得积极成效的一个缩影。

近一年多来,苏州中院按照《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019-2023)》要求,积极推进改革试点,逐步构建起“横向协同、纵向贯通、市域一体”的执行工作新格局,显著提升了苏州法院执行工作质效和执行规范化水平。

执行模式扁平化并联式

节省大量人力物力财力

每个工作日早上9点,在苏州市姑苏区人民法院执行指挥中心上班的于乔,到岗第一件事就是在电脑上点开“三统一”平台接收和发送信息。

“喻法官,您昨天发送给昆山法院请求银行临柜扣划的委托事项,昆山法院已经完成,并在系统中发送办结材料,请注意查看。”于乔一边快速查阅信息,一边提醒法官喻俊。

“真快,就等这个结案了。”喻俊立即在平台上回复。

于乔的身份是书记员,她所在的岗位是从事法官辅助性事务的委托专员。在姑苏区法院执行指挥中心,和于乔一样从事辅助性事务的共有查控专员、文书专员、外勤处置专员、案款管理专员、信访专员、终本案件管理专员等13个岗位。

据了解,苏州两级法院上线“三统一”平台,实现了案件的统一管理,行动的统一指挥,事务的统一协调,在苏州大市范围内统筹全市张家港、常熟、太仓等10家法院的执行案件、执行人员、执行装备等资源,在全市实现“一张网”“一盘棋”运行。

“以前是‘一人包案到底’的办案模式,无论是出具执行裁定书等裁判性事务还是送达材料等辅助性事务,均由执行法官带着书记员一起完成。执行法官需要时常翻阅案件卷宗,需要查询或者扣押被执行人财产的,还得安排车辆跑银行、不动产管理中心等地方,费时又费力。”姑苏区法院副院长、执行局局长曹黎丰说,如今这种传统的执行模式已经成为“过去式”,取而代之的是流水线、扁平化、并联式的工作模式。

天工人巧日争新,改革的变化远不止于此。在苏州中院执行指挥中心,沈如带着《法治日报》记者来到大屏幕前,介绍苏州法院执行管理体制改革和执行信息化建设成果。

“中院执行指挥中心是全市法院执行工作的管理中枢。”沈如说,通过执行指挥中心实体化运行,促进形成了“横向协同、纵向贯通、市域联动”的执行工作格局。

在工作人员的演示下,记者现场看到:由中院向基层法院发出工作指令,指定完成时间,并引入案件相关法律文书;基层法院收到指令后,迅速实施并通过平台向中院反馈;实施法官据此判断指令是否完成。

“如果几家基层法院间发生争议,中院可以通过平台予以统一协调。2020年11月至今,全市法院通过该平台已办理5494项协调事项。”沈如说,“三统一”系统实现了区域执行资源的大统筹,有效提升了执行质效,真正形成了全市执行工作“一盘棋”格局。

记者了解到,苏州法院还借力公安临控网,有效解决了“人难找”问题,借力财产查控网,在全省率先实现不动产、公积金、车辆的网络查控,实现了主要财产形态的网络查控全覆盖。

执行信息化跨越式发展

诸多监管难题迎刃而解

苏州法院收案量在全省排名第一,2018年高标准通过“基本解决执行难”第三方评估验收之后,依然面临“各基层法院之间发展不平衡、上下级法院之间协同不深入、人案矛盾化解不彻底”等制约执行工作发展的深层次问题。

“苏州法院执行案件的数量平均每年以10%左右的速度增长。我们既要消化增量,又要提高案件质量,只能向体制机制改革、向信息化建设要生产力。”沈如说。

记者在苏州中院院长徐清宇作为课题负责人所作的《关于执行权运行模式改革问题的调研报告》中看到,2020年,苏州法院以江苏全省10%的执行人员,办结了全省18%的执行案件,员额法官人均结案数达到991件。

案件办了这么多,质量如何?该调研报告显示:2020年苏州两级法院进京执行信访案访比为万分之1.2,赴省执行信访案访比为万分之13.23,远远低于全省平均值,在省内排名第一,执行信访化解工作受到最高人民法院点名表扬。

“体制机制改革强化了中院对全市法院执行工作的业务领导,执行理念、办案模式、工作标准都实现了统一,当事人能够对自己的案件建立合理预期,在每家法院都能接受同样高质量的执行服务。”徐清宇介绍说,由于中院加强了执行业务领导,全市各基层法院之间的执行工作差距不断缩小。

随着执行信息化的跨越式发展,司法监督水平也上了一个全新台阶。

记者注意到,由于打破了原来“一人包案到底”的办案模式,一起执行案件从收案到办结,所经历的每一个环节,都有不同辅助性岗位的人员办理,所有案件采用电子卷宗全程留痕,保障了司法公开。

对内,院庭长可以按照权限随时调看案件进展,财产处置和案款发放都由系统自主催办提醒;对外,系统自动向当事人发送短信,涉及审限变更、移送评估、案款到账等重要节点的变动情况都会即时告知,当事人还可在微信公众号和智慧法院App中,实时获取案件信息,甚至查阅电子卷宗。

“以前院庭长对于具体个案的监督管理,只能通过查阅纸质卷宗或者询问承办人的方式来实现,有时很难全面掌握案件信息,而且可能出现监管不及时的问题。现在案件所有情况都在网上流转,院局长可对整个办案流程都实时‘可视化’监管,监管难问题迎刃而解。”曹黎丰介绍说。

记者还了解到,在改革驱动和信息化支撑下,困扰多年的执行案件繁简分流,也顺理成章得以推进。仅在姑苏区法院,通过成立样本团队、终本团队以及保全组、普通实施案件团队,实现了类案有效分流。

“过去,没有进行繁简分流,执行效率整体上难以提高。”苏州中院执行局综合协调处处长陈琳介绍,实行统人、统案、统事、统标准“四统”机制后,逐步形成了关联案件集中管辖、执行事务属地办理的原则。2019年以来,全市法院提级执行321件、指定交叉执行1736件、协同执行69次,办结跨域执行事务36783项,充分调度了执行资源,有效降低了执行成本。

地区执行环境持续净化

不断优化法治营商环境

为了加强业务规范,苏州中院先后出台《关于贯彻善意文明执行理念 优化法治诚信营商环境的若干意见》《关于严厉打击规避执行行为的意见》等20多个规范性文件,为一线执行人员提供了务实有效的操作指引。

不少停留在法律法规“纸面上”的硬措施,在全新执行管理体制下也真正走上了制度化,其中最明显的就是对规避执行、抗拒执行行为的严厉打击。据了解,2018年至2021年四年间,苏州法院共组织开展集中执行行动599次,在集中执行行动中采取搜查措施840次、拘留1281人、罚款416次,移送追究拒执罪线索227件,判决57人,长期保持对被执行人的高压态势。

“要实现切实解决执行难目标,必须把打击拒执犯罪作为扭转执行工作被动局面的根本之策,要让被执行人主动报告财产、自觉履行义务成为执行工作的常态。”沈如说,当一个地区的执行环境得到有效净化,尊重执行、理解执行、支持执行的社会氛围逐步养成,法院就不需要通过“运动式”专项执行行动解决执行难问题了。

苏州法院的执行管理体制改革,打破了长期以来执行工作单打独斗、各自为战的状态,使全市执行工作拧成了一股绳。江苏高院副院长褚红军说,在依法履行执行职能的同时,要进一步研究如何正确处理善意执行、文明执行、规范执行与加大执行力度之间的关系,与分权、集约、规范等原则相结合,建设一支优秀的执行队伍,为全面落实最高法关于执行工作各项最新部署贡献“江苏智慧”。

“执行实施权与审判权独立行使具有本质区别,执行实施权属于行政权范畴,上下级具有领导和被领导、管理和被管理的关系。执行实施权主要内容是查找、控制和处置被执行人财产,以国家强制力的方式实现生效法律文书确定的债权。”苏州大学法学院教授张永泉认为,苏州的基层法院执行局既受本院领导,又受上级法院执行局领导,即双重领导,符合执行实施权运行规律。

在张永泉看来,苏州中院执行局统一制定执行案件管理制度,推动市域内所有执行案件均按照同一理念、同一标准推进执行措施,有效防止了选择性执行和乱执行现象。同时,通过强化被执行人财产申报义务,逐步形成以被执行人申报为发现财产的主要途径,法院依据职权查找财产为辅助手段的良性而理想的执行实施机制。长此以往,被执行人会意识到,如果不在规定时间内按照要求如实申报财产,就将受到严厉的处罚,直至追究刑事责任。这将有力提升法院执法公信力,有利于优化法治环境、营商环境。